6月19日，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在紐約聯(lián)合國(guó)總部以協(xié)商一致方式通過(guò)《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)定》)。作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，《協(xié)定》對(duì)各國(guó)海洋權(quán)益影響甚大，也對(duì)全球海洋善治帶來(lái)諸多啟發(fā)。
國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋覆蓋了全球三分之二以上的海洋面積。近幾十年來(lái)，公海和國(guó)際海底區(qū)域出現(xiàn)海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。這些問(wèn)題依靠包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的既有國(guó)際法框架已無(wú)法得到妥善解決。
【資料圖】
2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議，設(shè)立國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題非正式特設(shè)工作組。2015年，各方同意在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下制定具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定，相關(guān)立法進(jìn)程正式啟動(dòng)。立法進(jìn)程分為籌備委員會(huì)會(huì)議階段和政府間大會(huì)談判階段。
在2023年3月舉行的第五次政府間大會(huì)續(xù)會(huì)上，各方就《協(xié)定》英文文本達(dá)成一致。經(jīng)過(guò)術(shù)語(yǔ)使用和整體邏輯結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和完善，《協(xié)定》最終在6月19日舉行的第五次政府間大會(huì)再續(xù)會(huì)上正式通過(guò)。
《協(xié)定》的通過(guò)，是全球海洋治理領(lǐng)域的又一里程碑。
首先，《協(xié)定》解決了此前國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用無(wú)法可依的問(wèn)題?！秴f(xié)定》共包含76個(gè)條款及兩個(gè)附件，內(nèi)容涵蓋海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等四大議題。適用范圍是國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，即公海和國(guó)際海底區(qū)域。目標(biāo)是通過(guò)有效執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定以及加強(qiáng)國(guó)際合作和協(xié)調(diào)，確保國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性當(dāng)前及長(zhǎng)期的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。
《協(xié)定》條款設(shè)置均衡、內(nèi)容務(wù)實(shí)創(chuàng)新：建立了國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源及其數(shù)字序列信息的收集、利用和惠益分享機(jī)制，特別設(shè)立獲取與分享委員會(huì)，就該領(lǐng)域所涉事項(xiàng)向締約方大會(huì)提出建議；規(guī)定了包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的適用區(qū)域，提案及對(duì)提案的公布、審查，就提案進(jìn)行協(xié)商和評(píng)估，劃區(qū)管理工具的建立、決策、監(jiān)測(cè)與審查程序等；細(xì)化了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)容，特別是就開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的門(mén)檻和因素進(jìn)行了具體規(guī)定，對(duì)環(huán)評(píng)程序作出詳細(xì)的要求，并前瞻性地規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)制度；在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性方面的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式和類(lèi)型進(jìn)行具體規(guī)定，設(shè)立能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓委員會(huì)，確保該領(lǐng)域能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的定期監(jiān)測(cè)和審查。
其次，《協(xié)定》的達(dá)成體現(xiàn)了多邊主義是應(yīng)對(duì)包括海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題在內(nèi)的全球環(huán)境問(wèn)題的最佳途徑?！秴f(xié)定》所涉議題是典型的全球環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題的妥善解決，離不開(kāi)各國(guó)的共同參與和共同努力。正因如此，《協(xié)定》在序言中明確提及“協(xié)調(diào)一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人類(lèi)的利益和需要”“期待實(shí)現(xiàn)普遍參與”等，正文也包含了國(guó)際合作相關(guān)條款，展現(xiàn)了各方以多邊主義應(yīng)對(duì)海洋治理挑戰(zhàn)的決心。與此同時(shí)，真正的多邊主義需要考慮到各國(guó)發(fā)展水平的不同，各國(guó)應(yīng)基于各自的國(guó)情采取相應(yīng)行動(dòng)。《協(xié)定》設(shè)立“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓”專(zhuān)章，并在海洋遺傳資源相關(guān)規(guī)定中特別明確了發(fā)達(dá)國(guó)家的先期注資義務(wù)，正是回應(yīng)了這一需求。
盡管在談判過(guò)程中，各方對(duì)一些爭(zhēng)議事項(xiàng)持有截然不同的立場(chǎng)，但考慮到解決海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題的緊迫性，各方仍愿意對(duì)其立場(chǎng)進(jìn)行妥協(xié)，就爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成務(wù)實(shí)性安排。例如，在談判末期最具爭(zhēng)議的是確?！秴f(xié)定》執(zhí)行的資金安排問(wèn)題以及圍繞海洋遺傳資源貨幣惠益分享的問(wèn)題等，這也體現(xiàn)了南北雙方的關(guān)鍵癥結(jié)所在。大會(huì)最后就此問(wèn)題達(dá)成妥協(xié)安排，成為談判的突破點(diǎn)。
作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)堅(jiān)定踐行多邊主義，一直倡導(dǎo)《協(xié)定》應(yīng)是漸進(jìn)發(fā)展的、公平合理的和普遍參與的。談判中，中國(guó)代表團(tuán)也努力成為彌合不同立場(chǎng)、推動(dòng)進(jìn)程向前的關(guān)鍵力量。例如，在“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”和“公海自由原則”之間沖突難以彌合時(shí)，提出人類(lèi)命運(yùn)共同體理念可以作為避免爭(zhēng)端、尋找務(wù)實(shí)合作路徑的理論基礎(chǔ)，這也成為中國(guó)對(duì)《協(xié)定》的獨(dú)特貢獻(xiàn)之一。
最后，《協(xié)定》吸納了海洋治理領(lǐng)域的最新發(fā)展成果，并將對(duì)相關(guān)海洋治理進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一方面，面對(duì)海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題，《協(xié)定》在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基礎(chǔ)上，吸納了諸多海洋治理領(lǐng)域和全球環(huán)境治理領(lǐng)域的原則和方法，例如污染者付費(fèi)原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法、生態(tài)系統(tǒng)方法、海洋綜合管理方法等，并將國(guó)際環(huán)境治理領(lǐng)域中有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的最新發(fā)展成果借鑒至海洋公域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用領(lǐng)域。在機(jī)制安排方面，《協(xié)定》借鑒國(guó)際環(huán)境條約慣常使用的模式，設(shè)立了締約方大會(huì)、科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)、秘書(shū)處、信息交換機(jī)制、執(zhí)行和遵守委員會(huì)等一系列機(jī)構(gòu)，確保《協(xié)定》的執(zhí)行。
另一方面，自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》通過(guò)后，在過(guò)去的四十余年的實(shí)踐中已經(jīng)專(zhuān)門(mén)建立了一些協(xié)調(diào)各國(guó)使用海洋公域的機(jī)構(gòu)；此外，還有一些國(guó)際和區(qū)域的條約或組織機(jī)構(gòu)所涉及的范圍與《協(xié)定》有交叉?！秴f(xié)定》明確規(guī)定“締約方在參與其他相關(guān)法律文書(shū)、框架或全球、區(qū)域、次區(qū)域或領(lǐng)域機(jī)構(gòu)之下的決策時(shí)，應(yīng)酌情努力促進(jìn)本協(xié)定的目標(biāo)”?，F(xiàn)階段，《協(xié)定》已然對(duì)實(shí)現(xiàn)“3030”目標(biāo)(即到2030年保護(hù)至少30%的全球陸地和海洋等系列目標(biāo))和“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”發(fā)揮積極作用，并對(duì)海洋生態(tài)環(huán)保、落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程產(chǎn)生重要意義。未來(lái)，通過(guò)機(jī)構(gòu)間互動(dòng)，《協(xié)定》下通過(guò)締約方大會(huì)等達(dá)成的海洋治理最新成果也將對(duì)相關(guān)法律文書(shū)、框架下的決策產(chǎn)生影響。
在第五次政府間大會(huì)再續(xù)會(huì)上，中國(guó)代表團(tuán)對(duì)《協(xié)定》總體予以積極評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)《協(xié)定》后續(xù)實(shí)施應(yīng)平衡養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，兼顧各國(guó)利益、國(guó)際社會(huì)整體利益和人類(lèi)共同利益，妥善處理與其他海洋治理規(guī)則機(jī)制間的關(guān)系，呼吁在《協(xié)定》下形成協(xié)商一致的良好實(shí)踐，并闡明在國(guó)際海洋法法庭全庭咨詢(xún)管轄權(quán)問(wèn)題上的一貫立場(chǎng)。
《協(xié)定》的通過(guò)標(biāo)志著全球海洋公域治理開(kāi)啟新篇章。作為最大的發(fā)展中國(guó)家和成長(zhǎng)中的海洋強(qiáng)國(guó)，我國(guó)需要持續(xù)關(guān)注《協(xié)定》對(duì)我國(guó)相關(guān)海洋活動(dòng)的影響，以及對(duì)國(guó)內(nèi)相應(yīng)的政策法律設(shè)計(jì)和理論研究的要求。
(作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng))
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